開展環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不一定都是實行排污許可管理的項目，在制度體系建設(shè)時需要分別對待。但對于環(huán)境保護監(jiān)管來說，建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用后，都有事后監(jiān)管的需要。

即使不實行排污許可管理的項目，依然需要在投入生產(chǎn)運行或使用后接受監(jiān)管，當(dāng)然建設(shè)單位都有義務(wù)履行好環(huán)保法定義務(wù)和責(zé)任。依法實行排污許可管理的建設(shè)項目，在履行環(huán)評和“三同時”制度后，按照規(guī)定與排污許可銜接。不屬于排污許可管理的建設(shè)項目在完成竣工驗收后， 就進入日常運行期的環(huán)境保護監(jiān)督管理，自然就與環(huán)境監(jiān)察（和檢查）執(zhí)法銜接，可以在污染源信息平臺上體現(xiàn)。

環(huán)境影響評價文件及其審批文件，是發(fā)放排污許可證的前提條件和確定排污許可要求的重要依據(jù)，排污許可證執(zhí)行情況是環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)，這些都已經(jīng)在《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕84 號）中予以明確。但二者的有機銜接，必然離不開“三同時” 制度的執(zhí)行和總量控制指標(biāo)落實發(fā)揮的橋梁作用。只有這樣，才能實現(xiàn)對固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過程監(jiān)管，即環(huán)評管準入，許可管運營。在環(huán)境影響報告書或報告表審批后，需要建立起與“三同時”以及排污許可銜接的具體規(guī)范。建議考慮規(guī)定環(huán)評管理在審批環(huán)評的同時， 向排污許可和“三同時”管理部門推送一份類同排污許可證申請表的建設(shè)項目環(huán)境保護清單。

建設(shè)項目環(huán)境保護“三同時” 是落實環(huán)境影響評價規(guī)定的各項環(huán)保措施和要求的制度保障，各項環(huán)保措施要求的落實，又是排污許可證必須載明或者登記的基本事項。實踐證明，建設(shè)單位在環(huán)評審批后，開展項目設(shè)計、施工建設(shè)期間，經(jīng)常會調(diào)整、改變原設(shè)計內(nèi)容，甚至項目建設(shè)廠址、生產(chǎn)設(shè)施布局、工藝、技術(shù)、設(shè)備等都會發(fā)生變動，有的甚至是重大變動。大部分變動往往會導(dǎo)致產(chǎn)生的環(huán)境影響，與原環(huán)評分析和預(yù)測結(jié)果不同，甚至是難以把握的。按照環(huán)評法規(guī)定，屬于重大變動需要重新報批環(huán)評文件。然而，除了重大變動，其他變動也會與環(huán)評規(guī)定的要求不同。那么，在核發(fā)排污許可證時，顯然就不能簡單依據(jù)原環(huán)境影響報告書（或表）及其審批要求來核發(fā)了。排污單位必須按照實際建設(shè)情況（當(dāng)然涉及到重大變動的，必須事先重新報批獲準）填報排污許可申請，并經(jīng)過環(huán)保部門嚴格審核通過，方可獲取排污許可證。

如此來看，也只有在建設(shè)項目主體工程及環(huán)境保護設(shè)施建成后，發(fā)生實際排污行為前這個節(jié)點，申請和核發(fā)排污許可證才為合理。其實，這樣也就將排污許可與建設(shè)項目“三同時”管理制度有機銜接起來了。因此，很有必要要求建設(shè)單位（或排污單位） 提供一份在設(shè)計、施工建設(shè)期間建設(shè)項目發(fā)生變更的清單，并在排污許可申請表中注明。

總量控制指標(biāo)可以通過排污許可證形式，分解落實到具體污染源。排污許可證執(zhí)行過程中形成并經(jīng)核定（核算）的實際排放量， 是考核總量控制指標(biāo)完成情況的主要依據(jù)。實現(xiàn)排污許可與總量控制制度的融合，可以促進行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變。為促進環(huán)境質(zhì)量的改善，通過提高排放標(biāo)準或加嚴許可排放量等措施，將主要（重點）污染物總量控制的責(zé)任回歸落實到排污單位，是落實企業(yè)對其排放行為負責(zé)、政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律責(zé)任的必然要求。

但在制度建設(shè)中，需要注意理清楚和解決好原有總量控制制度與新的排污許可管理下的總量控制制度的關(guān)系。有以下幾個情況，值得重視。

第一，原來一些地方的總量核算方法與現(xiàn)在排污許可證要求的不一致。過去一些地方并沒有將總量控制指標(biāo)下達或分配到企業(yè)，而是根據(jù)每年的環(huán)境統(tǒng)計和上年減排核查核算結(jié)果等，確定下一年度行政區(qū)域主要污染物應(yīng)控制的總量。行政區(qū)域每年主要污染物減排量的認定，也是在確認每個具體企業(yè)或污染源當(dāng)年減少的排污量基礎(chǔ)上，將所有核查認定企業(yè)的減排量進行加和。

第二，原來的總量指標(biāo)和排污許可證要求的不一致。以往在建設(shè)項目環(huán)評中確定的項目所需總量指標(biāo)，是對項目涉及的所有污染源全覆蓋。而現(xiàn)在排污許可證管理的要求是，僅對其中的主要污染源，即 “主要排放口”實行許可總量控制。

第三，過去開展排污權(quán)交易地區(qū)給企業(yè)確定的初始排放量與現(xiàn)在排污許可證的許可排放量不一致。從“十一五”以來，特別是“十二五”期間，原環(huán)保部和財政部在全國選擇部分省市開展排污權(quán)交易和有償使用試點，這些地方曾按照原環(huán)保部當(dāng)時的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)嘏盼墼S可管理工作實際，借助排污許可證開展了排污單位初始排污權(quán)核定工作。盡管各地核定的方法要求不完全相同，但都是針對當(dāng)時實行總量控制的主要污染物。2017 年國家推行全國統(tǒng)一的排污許可管理制度以來，各地執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準大都有收嚴收緊情況，許可排放量也必然收緊。這樣一來，排污許可證規(guī)定的允許排放量，較過去核定的初始排污權(quán)量必然要小。那么，原有確權(quán)給企業(yè)的總量多， 現(xiàn)在突然變少了，那個差量也即原來企業(yè)的排污權(quán)如何歸屬？

由于這部分排污權(quán)本來是在前期經(jīng)過環(huán)評審批（或者當(dāng)年“一控雙達標(biāo)”時）確認給企業(yè)的排污權(quán)，其中有的是企業(yè)（或建設(shè)項目） 設(shè)立時，通過排污權(quán)交易購買的， 如果收回或作廢，必然會造成不公平。從法從理的角度，這部分排污量（權(quán)）使用權(quán)和處置權(quán)均應(yīng)歸企業(yè)， 只是不能再作為已核發(fā)排污許可證的這部分生產(chǎn)設(shè)施的排污權(quán)了，這是執(zhí)行新標(biāo)準新要求的必然需要。

從更深的層面看，這部分排放量指標(biāo)（排污權(quán)），其實是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中新項目的環(huán)境總量指標(biāo)的來源。通過總量置換比例的調(diào)整（如增1 減2，增1 減1.5 等）， 既可以滿足新發(fā)展所需總量指標(biāo)， 又可以實現(xiàn)總量減排。如果不將多余的總量指標(biāo)作為發(fā)展的資源， 那現(xiàn)行許可證載明的許可量在短期內(nèi)很難騰出富裕總量指標(biāo)用于發(fā)展。從這個角度看，上述總量指標(biāo)的調(diào)配，實際就是環(huán)境容量資源的合理配置問題。

因此，在制定政策時，很有必要通過合理配置總量指標(biāo)，既支持發(fā)展，又盤活環(huán)境容量資源， 還要保障企業(yè)利益，體現(xiàn)政策的延續(xù)性，可謂一舉多得。

1. 企業(yè)主體責(zé)任和自證守法

排污單位環(huán)保主體責(zé)任的回歸與落實，是排污許可制度有效實施的基本保障。在貫徹落實《辦法》，特別是在制定《排污許可管理條例》時，建議進一步突出強調(diào)排污單位如何能確實做到自證守法，如不按規(guī)定進行自行監(jiān)測、臺賬記錄、報送執(zhí)行報告的，應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，如何對其處罰，以此督促或倒逼其主動做到自證守法。

2. 排污許可證后監(jiān)管

現(xiàn)行固定源環(huán)境管理存在的最大問題，就是對排污單位的事后監(jiān)管不力，環(huán)境執(zhí)法不到位、不規(guī)范，還未將排污許可證作為事后監(jiān)管的載體與執(zhí)法依據(jù)。由于忽視證后監(jiān)管，一些已經(jīng)發(fā)放的排污許可證僅僅成了“排污資格證”。部分排污單位仍持有“持證即合法排污”甚至“持證可以隨便排污”的錯誤觀點。需要健全完善排污許可證后監(jiān)管相關(guān)制度，強化落實排污許可證后監(jiān)管責(zé)任，對嚴格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、嚴厲查處違法排污行為等提出更加有操作性的規(guī)范性措施，確保環(huán)保部門內(nèi)部職責(zé)清晰、責(zé)任分明、嚴格有效。

3. 企事業(yè)單位環(huán)保誠信機制

環(huán)境保護領(lǐng)域信用建設(shè)是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分?！董h(huán)境保護法》等法律法規(guī)都有關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用的管理要求， 在制定《排污許可管理條例》和相關(guān)配套規(guī)范時，建議明確和理順分布在各項政策中的環(huán)境信用評價以及社會信用評價體系關(guān)系， 列出信用評價清單。環(huán)保部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一標(biāo)準和方法，實現(xiàn)信息共享。

4. 加強排污許可信息公開

環(huán)境信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)的前提。相關(guān)規(guī)定分散在不同的法律法規(guī)規(guī)章和政策中，企業(yè)難以全面掌握和有效落實。建議制定信息公開清單，明確排污單位在不同階段需要公開的相關(guān)信息，在排污許可證中一并載明。同樣，環(huán)保部門也需要理清在不同管理階段，自身應(yīng)當(dāng)公開或公示的信息。

5. 排污許可制度與環(huán)境保護稅收銜接

環(huán)境保護稅法執(zhí)行越到位， 環(huán)境保護監(jiān)管成本也會隨之越低。做好排污許可工作與環(huán)境保護稅征繳工作的有機銜接，意義重大。因此，在國家頂層設(shè)計中或在出臺《排污許可管理條例》以及配套的規(guī)章、政策時，應(yīng)充分考慮。尤其要規(guī)范排污許可證執(zhí)行形成的排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督形成的監(jiān)測數(shù)據(jù)、稅務(wù)主管部門確定的納稅數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，進而規(guī)定具體工作方式、辦法以及數(shù)據(jù)交換共享銜接節(jié)點，引導(dǎo)企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。

迫切需要明確，環(huán)保部門內(nèi)部由哪個職能部門確認并向稅務(wù)部門提供排污單位實際排污數(shù)據(jù)?？紤]到職能分工，由環(huán)境監(jiān)測主管部門負責(zé)更適合，一方面，督促檢查排污單位自行監(jiān)測方案編制與執(zhí)行情況，組織好對排污單位的監(jiān)督性監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，另一方面，與稅務(wù)部門對接，提供確認污染源監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)。

6. 適時啟動固廢和噪聲污染排放許可管理

適時啟動固廢和噪聲污染的排污許可管理工作，是施行《環(huán)境保護稅法》的客觀需要，也是化解環(huán)境污染嚴峻形勢的現(xiàn)實需要。例如，山西省是工業(yè)固廢產(chǎn)生和排放大省，煤矸石、粉煤灰、赤泥、廢礦石等固體廢物已對環(huán)境造成很大影響，是迫切需要嚴格監(jiān)管的對象。當(dāng)然，修改現(xiàn)行固廢法和噪聲法本應(yīng)是前提，而積極推進固廢和噪聲污染排放許可工作，也可以倒逼加快修法。

1. 國家層面的政策制定，注意處理好統(tǒng)一協(xié)調(diào)性與防止出現(xiàn)“一刀切”問題

在制定國家層面的法規(guī)規(guī)章時，一定要考慮到全國各地發(fā)展不平衡甚至發(fā)展不充分問題，政策不能“一刀切”。

按照現(xiàn)行《辦法》規(guī)定，除非有地方性法規(guī)規(guī)定，否則，地方不能開展名錄以外行業(yè)的排污許可管理，結(jié)合實踐情況，這個恐怕需要下一步做些調(diào)整。

因為各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，環(huán)境承載力不同，環(huán)境污染嚴重程度不同，形成污染的主要原因也不盡相同，需要實行許可控制的污染源也不同，應(yīng)該允許各地根據(jù)實際，確定需要增加的許可管理范圍。事實上各地在推行排污許可工作中，有的省份出臺了地方性法規(guī)，但大部分是政府規(guī)章甚至只是環(huán)保主管部門的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件實施了多年，盡管管理中存在一些問題， 但已經(jīng)被社會、企業(yè)和政府及有關(guān)部門接受或認可。如工商部門或者行業(yè)主管部門主動要求企業(yè)具備或持有排污許可證，這是十分有利于部門間協(xié)調(diào)推進環(huán)保工作的，不應(yīng)該廢棄，而應(yīng)該鼓勵。因此，在制定《排污許可管理條例》時，建議作出調(diào)整。

比如在山西省，煤炭等采掘業(yè)是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分布面廣，數(shù)量大， 僅煤炭企業(yè)就上千家，加上黑色金屬、有色金屬和其他采掘業(yè)企業(yè)數(shù)量很大。這些行業(yè)從采掘到洗選加工都存在污染源，有的會產(chǎn)生大量無組織排放，是造成環(huán)境污染的重要原因。即使其采暖、生產(chǎn)用熱用汽，也是需要消耗煤炭等能源資源的，產(chǎn)生的生產(chǎn)和生活廢水也是重要的水污染源。但采掘業(yè)并未納入國家名錄，雖然可以按照通用工程核發(fā)許可證， 但許可證畢竟不是發(fā)給哪個鍋爐房或哪個污水處理設(shè)施的，還是要發(fā)給這些設(shè)施擁有者，即企業(yè)的。如果僅僅按照具體通用工程設(shè)施核發(fā)許可證，那么，原本實行排污許可管理的一些行業(yè)，不再要求實行排污許可管理了，可能會使公眾產(chǎn)生誤解，以為是放寬對這些行業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理要求了。

2. 建議選擇典型地區(qū)開展排污許可制度實施績效評價

排污許可制度設(shè)計和實施效果如何，是否能有效促進環(huán)境質(zhì)量的改善，是否能夠促進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)，是否可以起到統(tǒng)領(lǐng)各項環(huán)保管理制度的作用，需要實踐檢驗。尤其是不同地域、不同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、不同自然環(huán)境條件，環(huán)境承載力不同， 污染結(jié)構(gòu)和存量不同，制度如何符合當(dāng)?shù)貙嶋H，是需要不斷健全和完善的。

因此，建議在下一步工作安排部署方面，考慮根據(jù)區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境承載能力和環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)要求以及劃定的生態(tài)紅線要求，選擇典型區(qū)域、流域開展排污許可制與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性研究，從空間、時間以及行業(yè)維度提出差異化排污許可管理要求，開展制度實施的跟蹤評價和績效評價，不斷完善排污許可管理制度。

這也是符合《控制污染物排放許可制實施方案》，關(guān)于“制定相關(guān)管理辦法，總結(jié)推廣經(jīng)驗， 跟蹤評估實施情況”要求的。

3. 合理合法確定排污許可執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準和許可量

在確定排污許可執(zhí)行的排放標(biāo)準問題上，有的地方按照環(huán)境質(zhì)量改善的需要，或者完成污染防治行動計劃需要，在沒有出臺地方排放標(biāo)準的情況下，要求排污單位達到更高要嚴的排放指標(biāo)。比如，要求處于劣五類水體的有關(guān)單位排放的廢水要達到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準的五類或三類等水質(zhì)。從客觀實際講，也許是合理的，但從法律的角度講，恐怕不妥。

排放標(biāo)準是法定要求，沒有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，是不能通過發(fā)放排污許可證強加給排污單位的。如果是執(zhí)行特別限值標(biāo)準，只要環(huán)保部或者省級政府決定就可以執(zhí)行，但像超低排放要求或上述直接要求企業(yè)排水達到地表水水質(zhì)要求，就缺乏法律支撐，除非超低排放或者排水指標(biāo)上升為地方標(biāo)準。其實，按照今年新施行的《標(biāo)準化法》，地方排放標(biāo)準已經(jīng)不屬于強制性標(biāo)準了，只有國家才能制定強制性標(biāo)準。

此外，現(xiàn)行《辦法》以及配套的相關(guān)技術(shù)規(guī)范在確定許可總量指標(biāo)時，一般原則是對過去的許可證、環(huán)評以及總量控制指標(biāo)核定和現(xiàn)行規(guī)范幾種方法取嚴。這對于多數(shù)情況都是合理的，但也可能存在一些問題。

各地在核定初始排污權(quán)時， 把握的標(biāo)準或方法不一致，結(jié)果可能出現(xiàn)同樣行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)許可量相差很大。有的是按照環(huán)評預(yù)測量核算，有的是按照建設(shè)項目竣工驗收監(jiān)測結(jié)果認定，有的是按照當(dāng)時執(zhí)行的國家或地方污染物排放標(biāo)準以及設(shè)計生產(chǎn)能力及運行時間核算，有的按照建設(shè)項目環(huán)評審批前市縣出具的總量控制指標(biāo)意見（不是環(huán)評審批最終認定的總量）核定，更有因環(huán)評質(zhì)量過差出現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的錯誤（或偏差）。

因此，有必要通過國家統(tǒng)一實施排污許可管理，糾正過去的錯誤，這也是實現(xiàn)依法合規(guī)和公平的途徑。

加快推進以排污許可為核心的污染源環(huán)境管理制度體系建設(shè)， 是落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革和強化排污者主體責(zé)任的戰(zhàn)略部署的需要。只有實現(xiàn)排污許可制度與其他環(huán)境管理制度的有機銜接和深度融合、整合，更好地發(fā)揮環(huán)境保護稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)作用，對固定污染源的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化管理，才能真正提高環(huán)境保護行政管理效能，也是實現(xiàn)嚴格控制污染物排放總量，促進污染持續(xù)減排，決勝污染攻堅，切實改善環(huán)境質(zhì)量的必然要求。